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N.0025 - 清道夫與治國論



著 / 水越設計 周育如
日期 / 2011.04

1994年法國香榭大道上的清道夫,有著2007上演的變形金剛般“帥氣清潔工具”,路上各國觀光客圍觀,清道夫身穿大面積純白色透氣服裝,輔以亮綠色現代感的線條,手裡操控著多元功能的“變形金剛”,能沖水、刷地、吸動物排泄物、吹落葉等,歎為觀止。10多年過去,再到巴黎又發現各式大大小小的清潔工具,像是貨車型、重型機車、中小車型...,垃圾車與機械結合,家家戶戶的垃圾回收採用2分法分類系統,提倒垃圾桶工作交給機械,工作人員只需簡易歸位與操作。

法國政府將維持國家整潔的工作,視為執行效率展現與政府的門面,使用嶄新的清潔工具,能夠於大型活動後保證1小時乾淨完工,穿的是設計師所設計的專業工作服,鑫不論薪資或福利給付如何,政府所提供的工具給工作者應有的尊嚴。將工作效率化、作業價值提升、流程簡化與服務便民是法國政府一直以來的形象。1995年發生地鐵垃圾桶爆炸事件時,剛好人在巴黎,政府的危機處理以及護民態度讓我印象深刻,事件發生後3小時內,全巴黎垃圾桶封閉,15天內,全巴黎的垃圾桶改為可透視方式,在此其間,沒有垃圾筒時民眾隨地丟棄的垃圾,由政府清道夫們包辦,有被體貼照顧的感受。

法國的政府對於垃圾的處理方式,專業技術整合看得到,簡單來說;從垃圾分類系統就可以看出國家的治國智慧;政府先將可回收的後端廠商作業整合完善流程,以現階段可做到回收的項目種類圖示在黃色的垃圾桶蓋上,民眾可一眼辨識回收種類,廠商順利回收。

台北自從垃圾不落地實施後,街道很乾淨,很舒服;但也發現開放性的垃圾桶開口口徑改小,標語上寫著請勿拿自家垃圾丟棄公共處,違者罰款6000元,同時垃圾桶數量變得少,往往找不到垃圾桶蹤跡。

清道夫在台灣,身上穿有“你丟的少,我撿得少”的標語,手工改造的推車上插著毛邊螢光色旗幟、必備沙拉油筒改造的畚箕,枯枝掃很適合掃樹葉,台灣清道夫也需要自己動手改善工具,敲敲打打組合一個小推車,因為他們沒有固定的放置點,街頭常會看到清潔工具。台灣有許多設計之光,國際大獎得獎率堪稱全球第一,但我們生活環境中卻看不到。

寫到這邊試問,政府與民眾的關係,由清道夫與垃圾管理方式是否已可看出。
而對待清道夫的觀念轉換,提供給第一線人員最佳工具讓科技成為生活運用是國家進步之首務。


台灣清道夫的工具組

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法國清道夫工具 
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法國垃圾桶  http://farm3.static.flickr.com/2617/4089502644_f19bf93959.jpg

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德國清道夫工具  http://images.inmagine.com/400nwm/iris/imagebrokerrm-097/ptg01140794.jpg


世界各國垃圾處理比較 http://www.cn-hw.net/html/32/201010/19102.html(簡體字轉繁體字)
摘要:介紹了9個國家在處理城市生活垃圾方面的先進經驗,並通過對這些經驗的國際比較總結出6種模式,並以這6種模式為藉鑑提出了我國改進垃圾處理和利用的建議。
關鍵詞:城市生活垃圾;循環經濟;國際比較;城市環境
城市生活垃圾處理是城市環境管理的重要內容,直接影響著城市環境管理的效果。隨著我國經濟發展和大中型城市不斷出現,各種城市生活垃圾也隨之大量產生,我國城市生活垃圾總量已位於世界前列,增長率居世界首位。全國668座城市年人均產生生活垃圾440公斤,每年總量高達1.6億多噸,佔世界總量的四分之一以上,並且以每年8%~10%的速度增長,少數城市甚至達到15% ~20%。以北京市為例,每天產生垃圾1600噸,平均每人每天產生垃圾1公斤,與發達國家相當。現在北京市的垃圾佔用土地已有2萬多畝,按現在速度每年還要佔用500畝。不斷增長的城市生活垃圾不僅影響城市環境,還危害居民身心健康,成為世界各國普遍存在的社會問題之一。但是,世界各國城市生活垃圾處理模式各有千秋,某些國家不但未受垃圾之害,而且還能在保持環境潔淨的同時通過循環利用變廢為寶。因此,借鑒其他國家的先進經驗和管理模式,對改進我國垃圾處理模式的運行機制和效率,緩解環境污染壓力,促進垃圾處理產業發展都具有重要意義。

一、城市生活垃圾處理模式及問題
城市垃圾是指城市中的企業或個人在日常的生產、生活中產生的對原使用者不具有使用價值的廢棄物,一般可以分為3類:城市生活垃圾、城市商業垃圾和城市危險廢物。其中,城市生活垃圾是指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物,以及法律、行政法規規定視為城市生活垃圾的固體廢物。城市生活垃圾一般具有如下特性:無責任性,指垃圾被丟棄後不再屬於某個人,因而找不到具體的負責者;無集中性,指垃圾被丟棄後分散到各個角落,不具有集中性;無安全性,指垃圾的危害可能是緩慢的過程,有些危險廢物直接危害人體健康和人類環境。
垃圾處理行業總體上屬於管理和技術相結合的具有較強社會性的環境服務業。垃圾問題從垃圾的產生到垃圾最終處置是一種綜合性的服務體系。在目前全面推進市場化改革的背景下,垃圾行業作為準公共產品,使得政府責任主體的責任承擔形式發生了變化。按照公用事業民營化理論,處理垃圾這樣的準公共物品也可以由企業來承擔,目的是為了向公眾提供一個環保質量和運作效率更高的服務體系。這一系統不僅包括了技術的選擇,還有管理、經濟等問題,不僅強調處理,也同樣看重回收、清運和利用,這些綜合因素的協同水平將決定整個系統的效果。同時,隨著垃圾管理理念的發展,源頭管理和減量化的理念極大地影響垃圾處理技術的需求和發展。在解決垃圾問題的整體行動中,整體戰略和政策因素, 以及管理過程起著非常重要的作用,並影響技術的發展和應用。
目前,我國城市生活垃圾管理模式主要是市、區和街道三級管理模式,採取的處理方式普遍是從傾倒、收集到堆放點或填理場,在城市生活垃圾處理中表現出以下問題。第一,管理體制不順。市政府領導下的城建環衛部門主管垃圾的收集、清運、處理等工作,垃圾清運處理過程的管理、運行、監督都是由一家完成,政企不分,政事不分,不能形成有效的監督和競爭機制。第二,收費制度尚未建立。城市生活垃圾治理一直被視為公益事業,缺乏相應的經濟手段和垃圾收費制度來使公眾和企業認識到垃圾問題與自己息息相關。第三,垃圾混合收集。大部分城市生活垃圾還採用混合收集方式,造成垃圾處理和循環利用效率低下,提高處理成本和運行費用,增加環境污染和危害。第四,法規不健全,全民環境意識不高。由於決乏垃圾管理具體法規及實施細則,給依法管理帶來了困難。同時全民的環境衛生意識不高也給環境管理工作帶來困難。第五,不注重循環利用。城市生活垃圾的收集方式主要以混合收集為主,忽視垃圾作為資源的可回收和重複、循環利用,處理過程中垃圾的許多有用成分白白填埋了,資源的重複和循環利用率低下,垃圾未能作為有用的資源納入自然生態系統循環中。
由上可見,我國在城市生活垃圾處理上還存在著很多不足,借鑒其他國家垃圾處理的模式和經驗,對我國緩解城市污染壓力、提高垃圾處理效率有現實意義。

二、城市生活垃圾處理模式的國際比較
世界各國由於經濟實力、資源需求、技術手段和法律政策的差別導致了城市生活垃圾處理模式也各有千秋。本文通過對世界上垃圾處理居於前列的9個國家的分析和國際比較,總結出以下6種模式。

1.德國和瑞士的分級管理模式
德國的垃圾管理機構分為5級,即社區、市、地區、州和聯邦。其中聯邦主要負責頒布法律、國際合作和科研項目;州負責實施法律規定;地區負責審批具體的垃圾處理項目;市、縣負責垃圾的收集、運輸、處理及處置的全過程;社區是垃圾收集的基本單元。德國垃圾處理運營企業必須通過考核得到資格證書後才能進入市場。德國對垃圾管理包括兩方面措施,一方面是避免垃圾產生,另一方面是垃圾的再利用。避免垃圾產生首先在於提高人們的環境意識,並融入日常生活和工作中;其次是製定相關政策和措施,特別是在產品的生產、使用和消耗這三個環節上重點建立避免垃圾的政策。德國社區垃圾的60%來自家庭,社區在避免垃圾產生問題上做出了突出的貢獻。它們組織二手商品市場、跳蚤市場、租借公司使那些用過的物品可以被再次利用,設立維修點幫助居民維修舊家電,向居民介紹避免產生包裝垃圾的方法。同時,加強垃圾的循環利用。德國每個城市都建有循環利用中心站,鼓勵居民的自助項目,使再利用商品化。瑞士垃圾處理是倒金字塔的管理模式,各級政府負責垃圾處理的側重點不同:聯邦政府重要的職能是立法和規劃,過去還主管項目的融資,目前這個職能已推向市場;州政府主要執行聯邦政府的立法,同時還有項目的規劃、建設和融資;具體的環衛作業由區級政府負責,作業費用由國家承擔轉向污染者付費。瑞士與城市垃圾處理有關的法律法規及政策主要包括聯邦環保法、垃圾處理技術政策、飲料包裝條例、電子產品回收及處置條例等。瑞士規定,自2001年起城市生活垃圾禁止直接進入填埋場進行填埋,必須經源頭減量、分類收集、分類處理、資源充分利用以後,最終的惰性物質才能進行填埋處置。

2.丹麥和芬蘭的公眾參與模式
丹麥認為,垃圾處理的關鍵在於分類,這首先要從社區居民做起,為他們創造條件是前提,不能使垃圾分類變成居民生活的負擔,進而讓人們逐步適應和自覺遵守。此外,社區垃圾管理者和垃圾管理公司還搞了問卷調查,以充分了解居民對日常家庭廢棄物的態度和行為習慣。通過問卷反映的問題,社區政府想了許多對策。首先, 進一步加強宣傳工作,增強社區居民的環保意識,重點開展對老人和公寓居民的宣傳教育,純粹以環保為目的的宣傳不如從個人經濟利益出發的宣傳更受歡迎。其次,為老年人參與垃圾分類和回收創造便利條件。垃圾分類計劃應該更多地考慮老人的體力,安排適合他們的方式。社區把垃圾回收工作做到每個居民的家門口,比如增加社區直接到住戶家中收集大型垃圾和庭院垃圾的次數,減少居民開車去垃圾回收站而造成的交通方面的環境污染;為居民免費提供或出租、出售堆肥容器,創造就地處理有機物垃圾的條件;在公寓區內設置更多的垃圾容器,促使硬紙板、玻璃等垃圾回收量的提高。
芬蘭的垃圾法規定,垃圾製造者有責任將垃圾分類堆放,垃圾箱需自行購買或向環境清潔部門租用。垃圾運送處理原則上取自垃圾製造者,環衛部門根據垃圾的體積收取運輸費用。在垃圾處理回收方面,芬蘭又採用公共部門與私營企業競爭的市場機制,像紙張、玻璃和化學有害物等都已經由專門的私營公司負責設立方便居民的回收箱,進行定點定期回收。對於植物垃圾、 剩飯菜、食品等以發酵的生物垃圾單獨設立垃圾箱堆放,以便統一運輸、傾倒和發酵利用。在首都市區不少獨門獨戶私宅前,有一種造型美觀的綠化發酵容器,自家花園的植物垃圾堆放其中,剩飯菜倒在裡面,不僅減少了垃圾量,還自製種花種草的肥料。在民住宅區,又增加了生物垃圾箱,凡每週產生50公斤以上生物垃圾的樓群、商店和飯館,必須將生物垃圾與其它垃圾分離,並單獨存放垃圾箱。

3日本和德國的法律制度模式
日本從減少對天然資源的過渡消費考慮,著重強調“3R”觀念,即減少廢棄物排出(Reduce)、物盡其用(Reuse)和循環利用(Recycle)。 “3R”觀念可以說是杜會價值觀的根本性轉變。生產者把傳統的“原料——工業生產——使用——廢棄物”開環模式變為“資源——產品——消費——再生資源”的物質反复循環流動的閉環系統,使得整個經濟系統以及生產和消費的過程基本不產生或只產生很少的廢棄物,以建設一個循環型的社會。為了實現這個目的,日本相繼制定了《推進形成循環型社會基本法》、《特定家庭用機械再商品化法》、《促進資源有效利用法》、《食品循環資源再生利用促進法》、《建築工程材料再資源化法》、《容器包裝循環法》、 《綠色採購法》、《廢棄物處理法》、《化學物質排出管理促進法》。這一系列法律法規,逐步建立健全了環境保護方面的法制。特別是第一項“基本法”,從法律上確定了21世紀經濟和社會的發展方向,提出了建立循環型經濟社會的根本原則,這為促進物質循環、減輕環境負荷、構築可持續發展的社會提供了法律保障。
德國從20世紀60年代末到70年代初著重進行環境污染控制方面的立法,如《廢棄物處置法》、《聯邦污染物排放控制法》,成立了環境問題專家委員會和聯邦環境局等研究和管理機構。 20世紀90年代中期到現在,德國開始注重垃圾的循環利用,出台了新的能源、環境政策,如1996年德國出台了《物質閉合循環及廢物管理法》,1998年頒布了《聯邦土壤保護法》,1999年頒布了《聯邦土壤保護和污染地保護法》,2000年出台了《優先發展可再生能源法》,2004年又再次頒布了《優先發展可再生能源修訂法案》,目前正在研究制定《物質流管理法》。這些法律的頒布標誌著德國環境管理進入到一個新階段, 更加重視生態環境保護並將其全面融入到社會經濟活動中。
 
4.法國和新加坡的政府主導的公私合營模式
法國在垃圾處理方面,政府居於主導地位,並發揮社區和私營企業的積極性。國家強制推行可循環利用標誌,從2002年起全國實施垃圾再循環使用政策。一方面,減少包裝垃圾並進行增值處理。法國90%以上消費品包裝都印有表示循環利用的綠色圓點標誌,表明生產企業參與了“商品包裝再循環計劃”,包裝垃圾由企業負責回收利用。 “綠點”標誌使用費允許部分計入商品價格,生產企業均想方設法簡化包裝和方便回收來降低成本。 “綠點”標誌使用費通過政府直接劃撥給國有的“生態包裝”集團,該集團與法國近3萬個社區機構合作回收垃圾,用這筆費用提供補貼和技術設備。通過這種機制,法國2003年包裝類垃圾回收率達到了80%。另一方面,法國2005年制定的電子垃圾回收法規定,所有新出廠的電器都要印有表示可以回收利用的小垃圾桶標誌。電子垃圾回收遵循“誰生產、誰銷售,誰負擔環保費用”的原則。電子產品生產商承擔其產品的回收及循環再利用費用。零售商則需在新家電的銷售發票上標明其承諾:每出售1台新電器,就負責1台被淘汰電器回收過程中的運輸費用。電器價格平均上漲10至15歐元,作為使用者對電器回收的出資。此外,政府鼓勵私營企業開發城市垃圾處理技術,從而產生了眾多的有關城市垃圾收集、清洗、分揀的專業設備公司。政府與私營企業聯合建立垃圾處理廠,不斷開發新的垃圾處理技術。新加坡垃圾微量化部負責整個國家的垃圾回收與循環利用,它與其它國營和私營企業一起研究垃圾微量化的可行性項目。政府通過立法將垃圾分類、收集、轉運和回收利用等問題法律化,使公民遵守有關法律。 1968年,新加坡通過了《環境公共衛生法案》以及附屬法案,詳細規定了垃圾的收集、轉運與丟棄。新加坡的垃圾收集、轉運與處理工作是由國營與私營兩支隊伍完成的。新加坡環境部建立以下屬國營公司為主,由政府部門頒發執照的私營公司為輔的一整套組織完善、工作效率高的垃圾收集、轉運和處理系統。凡是居民住宅區的垃圾由環境部下屬國營公司承擔。而由政府頒發執照的大大小小的垃圾收集轉運公司負責企業事業單位產出的垃圾,它們處理的總量曾佔新加坡年度垃圾總量的52%。

5.美國的商業化運營模式
美國城市垃圾的收集、回收、處理、加工及銷售是一個系統的產業,依靠高度商業化模式來運行。廢棄物處理中心擁有若干個廢棄物回收中心、垃圾填埋場和有機廢棄物堆肥場。廢棄物處理場的收益主要有兩個方面,一是居民和商業機構交納的廢棄物處理費,二是回收產品和副產品的收入。規模小的廢棄物處理公司只有廢棄物回收中心,在需要將其餘廢棄物運送到其它公司附屬的垃圾填埋場,並交納垃圾填埋費。其收入來源有居民和商業機構固定的每月廢棄物處理費用,其它個體或公司不定期廢棄物傾倒費,垃圾填埋場填埋費,回收物品的銷售費等。美國的城市垃圾都是由專門從事廢棄物收集處理的公司承包運作。這些廢棄物公司有的只是負責收集、分類和運輸,有的有自己的垃圾填埋場和堆肥場。美國居民每月要交給市政管理部門垃圾處理費,市政管理部門再與廢棄物處理企業簽訂合同。每個公司的垃圾收集辦法是不同的,如垃圾分類投放箱的大小、顏色、樣式以及垃圾車的自動裝置等,但是基本上是2個垃圾箱,一個是可回收物,另一類是不可回收物。不同的地區垃圾處理費用也各不相同。運輸不可回收到垃圾填埋場的費用各地從20-70美元之間各不相同。美國回收物收購站不太普遍,大部分回收物都是廢棄物處理公司來收集處理。

6.英國的稅收調節模式
1996 年10月,英國開徵了垃圾掩埋稅,其目的主要有兩個:一是減輕日益嚴重的垃圾環境污染,二是有效利用垃圾蘊涵的資源。垃圾掩埋稅的納稅義務人為所有通過掩埋方式處理垃圾的個人和公司,還包括各級地方政府機構。納稅人不管傾倒垃圾數量的多少,都要繳 納垃圾掩埋稅。垃圾掩埋稅未採用從價稅,而是採取從量稅的形式進行徵收,以便能適用於各種經營規模的納稅人。如果垃圾掩埋者只是暫時掩埋垃圾,日後又對其進行循環再利用、燒灰或移走再使用,那麼可享受稅收抵免的優惠,抵免額為循環利用、燒灰或移走再使用的垃圾在當時所徵收的稅額。垃圾掩埋稅是一項具有創新意義的綠色稅收,它鼓勵企業與個人減少垃圾,盡可能地對廢物進行回收再利用。

三、國際經驗對中國的借鑒
我國城市生活垃圾處理問題不能有效解決的原因主要有:法律制度不完善,宣傳力度不夠;垃圾處理、循環利用效率低;現行製度無法與市場經濟接軌,企業不能產生經濟效益。我國借鑒國外的先進經驗,可在以下方面採取措施,改進城市生活垃圾處理模式,提高處理效率。
 
1.建立完善的垃圾分類收集體系
各國都把垃圾分類收集作為垃圾處理的前提和基礎。我國應盡快根據國情加強對城市垃圾進行分類收集的力度。目前我國不少城市已經開始嘗試垃圾分類收集,但由於市民的意識不高、分類處理系統還不完善,垃圾分類很難真正實施。因此,首先應加強對公眾的環境意識教育;其次,政府應先完善分類處理設施,像丹麥和芬蘭那樣建設方便的垃圾分類收集運輸裝置,如垃圾分選中心,大件垃圾處理設施,綠化垃圾堆肥設施等,這樣才可能做到真正意義上的分類處理。

2.建立和推行合理的垃圾收費管理制度
各國都實行了垃圾收費制度,這能大大調動居民垃圾減量、分類收集的積極性。我國在製定垃圾收費制度時,首先應制定科學合理的垃圾收費標準,既能夠補償垃圾收集、運輸和處理成本,也能合理盈利。其次,加大對垃圾收費的宣傳力度,像丹麥和芬蘭那樣動員居民積極參與。第三,制定和細化收費制度的配套政策措施,對於收費體系、費率結構、低收入戶的費用減免、單位垃圾容器體積以及費率等方面都應周密規劃。收費途徑應委託公用事業單位代收,收費方式應由定額制向從量製轉變,體現公平原則,因此,還要對非法垃圾處置及其他違規行為製定有效的懲罰制度。

3.建立符合市場經濟規律的垃圾處理運行機制
瑞士和德國建立了分工明確、職能清晰、與市場經濟相適應的城市垃圾管理體系,在國家政策的監督和指導下形成了良性循環的發展機制。美國垃圾處理的商業化模式的市場化程度更高。我國法規建設尚不完善,垃圾處理大部分屬於公用事業,由政府財政支付其運行費用。由於不產生經濟效益,無法調動垃圾處理行業的積極性,使得垃圾處理行業技術含量普遍偏低。所以,我國應效仿法國和新加坡,加強政府在城市垃圾處理方面的主導力量。首先,要實行政企分開,建立政府和企業雙贏的市場機制。其次,讓垃圾處理企業以市場機制運行,強化對市場的監管,讓市場機制直接貫穿垃圾處理的全過程。第三,發揮私營企業和公眾的積極性。效仿法國和新加坡號召國民開展的“回收再利用”運動,我國一方面要發揮私營企業的活力,通過對其進行認證,鼓勵他們進行垃圾回收業務,由國家頒發給私營承包商執照來處理一些有經濟價值的廢品。另一方面,效仿丹麥和芬蘭發揮社區和公眾參與的力量,要發揮社區公眾的參與熱情,加強對各類垃圾回收方法在各地區適用性和經濟性的研究,建立示範工程,發揮其示範作用。

 4.逐步建立健全垃圾管理的法規政策
日本和德國的垃圾處理法規政策隨著經濟發展逐步發生變化。我國首先要盡量避免或減少垃圾的產生,盡可能回收和再利用,並隨著經濟發展而製定和實施相應的政策措施。其次,通過價格結構的變化促進行為的變化,用經濟措施刺激垃圾生產者減少產量。第三,研究和探索對 垃圾徵稅。我國目前還沒有專門的垃圾稅,實行的是以排污收費作為控制污染的主要經濟調節手段,但排污收費制度沒有納入稅收體系,缺少法律保障,權威性和強制性不夠,收費標準沒有隨著經濟發展和物價指數變化而變化。因此,我國目前有必要對垃圾和環境污染進行徵稅,其作用首先是開拓垃圾處理資金籌措渠道並確保資金到位,促進垃圾處理產業化。其次,可促進垃圾減量和再利用。通過強制課徵垃圾稅,加重那些垃圾產量大的企業或產品的稅收負擔,迫使其採取措施治理污染排放或退出行業,使產業結構和資源配置向有利於環境保護的方向調整。
參考文獻略(來源:互聯網2010.10.09)

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